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| "Deep Autumn", 1972 / Yamaguchi Kayo |
De la démocratie au Japon
-Vers une participation en concertation ?-
Par Patricia Marmignon
Par contraste au droit contractuel français qui repose sur le droit de l’individu, au Japon, il s’agit traditionnellement d’une collaboration fondée sur une morale confucéenne, dans un système globalisant hiérarchisé intégrant les communautés de quartier (chônaikai). Le développement simultané d’associations (komyuniti) est assez récent. Elles apparaissent à la fin des années 1960, et fleurissent depuis le séisme de Kôbe de 1995. À fortiori, le développement du droit juridique est de plus en plus marqué. Mais, si cette tendance semble à priori représenter un pas vers une reconnaissance du droit de l’individu dans les processus de décision relatifs à l’urbanisation, qu’en est-il depuis le 11 mars ?
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| Alexis de Tocqueville De la démocratie en Amérique, 1835 (Édition Flammarion, 1993) |
Pour Nishi Amane (1829-1897) qui introduit la sociologie au Japon à la fin des années 1870, seule la société de type Gemeinschaft (communauté) où il y a interdépendance entre humains (ningen) a une résonance. Selon Tönnies (1887), la société de type Gemeinschaft est établie sur l’identité substantielle des volontés assimilées, alors que la société de type Gesellschaft (société) est fondée sur la stricte individualité des intérêts. Or, la socialité japonaise repose sur un grégarisme holiste développé à partir des anciennes communautés rurales, mura, de type coercitif, ce qui correspond au type Gemeinschaft dans son principe global où les individus se fondent en une totalité par opposition à celle de type Gesellschaft où ce sont les intérêts personnels qui orientent les comportements.
Traditionnellement, le tout intégrateur naît d’un idéalisme moral issu du confucianisme (jukyô), par les rites et la vertu d’humanité. L’ordre social est garanti par les vertus d’affection entre père et fils, de correction entre prince et sujet, de distinction entre époux, d’ordre entre aîné et cadet et enfin de sincérité entre amis (Ansart, 1998). La morale se diffuse aussi par des préceptes (kakun) représentant les principes de la vie quotidienne familiale.
« À la manière des maisons de bois qui grincent et plient sans se rompre lorsque passe le typhon ou que la terre tremble, la société pré-moderne japonaise était solidement charpentée. D’un côté la tradition confucéenne (...) de l’autre, le principe de l’ie (la maison). »
Christian SAUTTER (1990), p.16.
Cet ordre se renforce dans les années 1880, avec l’introduction du droit naturel dans un pays de droit coutumier, par Gustave-Émile Boissonade (1825-1910). Le droit naturel, qui se fonde sur la nature de l’homme, sur une morale plus que des codes, a été opposé au droit positif, lequel par opposition signifiait la règle édictée par l’autorité compétente et assignée à la contrainte juridique. En dehors du contexte positiviste, il est cependant plus judicieux de parler de droit juridique en vue d’un certain passage de la métaphysique à la phénoménologie (Marmignon, 26/05/2011).
Depuis Meiji (1868), le système englobant part de l’empereur, souverain déifié, et s’appuie sur l’ie (maison) issue de cette lignée, les communautés de quartier (chônaikai), les communautés religieuses et l’entreprise (Marmignon, 2010 (thèse 2008)). Ces communautés englobantes intégrant les individus, dans une vision holiste, sont les kyôdôtai, avec l’empereur, Tennô, à leur tête, lui-même descendant du couple de Kami (Dieux) primordial, créateur du pays.
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| "Une architecture plurielle: la maison du chat noir", Tokyo, Bunkyô-ku ((cc) Patricia Marmignon, 2001) |
Avant la Seconde Guerre mondiale, le droit coutumier à partir des rites, et le droit naturel à travers un système pyramidal hiérarchisé font jurisprudence au Japon. Par contraste, le droit juridique n’est qu’embryonnaire, y compris en matière d’urbanisme. Permissif et rudimentaire, il n’a que peu d’impact sur les développements urbains. Cela se retrouve à l’échelle architecturale où un éclectisme prédomine, à l’inverse de nos alignements haussmanniens ou de nos toits rouges. Et, si cela démontre, a contrario, la présence d’une certaine démocratie participative au Japon, celle-ci est englobée dans un système identitaire, à travers les rites, les usages et le jeu interactionnel entre acteurs, le mode opératoire (Marmignon, 26/05/2011).
La déclaration de Potsdam de 1945 ouvre cependant le Japon à une tendance démocratique et au respect des droits de l’individu. C’est à cette époque que le concept de jiyû (liberté), perçu jusqu’alors « par les Japonais comme le droit de faire n’importe quoi à sa guise dans la vie privée », prend son sens moderne et constitutionnel de « pouvoir faire tout ce qui ne nuit pas à autrui » (Fukase, 1990). Ce changement est d’abord marqué par la nouvelle Constitution du Japon (Nihon-koku-kempô), promulguée en 1946 et mise en vigueur le 3 mai 1947, qui adopte les principes fondamentaux de la souveraineté populaire. Il se traduit aussi par une relative évolution des communautés de quartier (chônaikai), et l’apparition d’associations (komyuniti).
2. L’embrayage droit naturel/droit juridique :
les communautés de quartier (chônaikai) et les associations (komyuniti)
les communautés de quartier (chônaikai) et les associations (komyuniti)
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| "Un ordre social", Tokyo ((cc) Patricia Marmignon, 2000) |
Les communautés de quartier (Marmignon, 28/01/11) représentent le système emblématique de la participation des habitants au Japon. Elles sont liées par l’habitat et l’habiter et sont un produit de la modernité dont l’unité est l’ie, la maison. Elles ne sont point fondées « sur la libre association d’individus égaux visant un but précis, mais sur un collectivisme diffus niant l’individu » (Berque, 2004). Issues des groupes unis pour la protection du voisinage qui se sont formés dès le XVe siècle au sein des chô (quartiers), les communautés de quartier (chônaikai) prennent leur envol dans les grandes villes, après le grand séisme du Kantô de 1923. En 1924 sont alors établis les procédés réglementaires des conseils (chôkai kiyaku yôryô) qui vont réguler les chô, des groupes unis pour la protection du voisinage, la reconstruction, l’information, l’assistance et la sécurité. En 1940, l’étatisation des communautés de quartier se fait radicalement, avec en leur sein des groupes de voisinage de dix maisons (tonarigumi). Et en 1947, elles sont « abolies » par la proclamation du quinzième article du décret de Potsdam, car considérées comme anti-démocratiques.
Relancées par le traité de paix en 1952, les chônaikai transmettent, collaborent et organisent (Iwasaki, 1989). Elles impliquent la plupart des habitants. Leurs fonctions sont diverses. Elles concernent la sécurité, la cogestion des équipements et du patrimoine du quartier, comme la gestion et l’entretien de la voirie, des espaces verts, de l’éclairage public, l’information ou l’organisation de fêtes locales, encore que cela varie selon les régions. Cela est plus vrai à Kyôto, ancienne capitale et faite de tradition, qu’à Tokyo. Elles sont à l’origine de conventions restrictives relatives à la construction, de conventions architecturales (kenchiku kyôtei). La préservation, de la sécurité et du paysage, est ainsi assurée (Takamura, 2009). Leur rôle, qui pouvait relever de l’enquête ou de l’audience publique, s’élargit aujourd’hui et s’institutionnalise par un débat public dans l’élaboration d’un plan local ou des décisions politiques. Leurs activités évoluent aussi vers l’aide aux personnes âgées, aux handicapés, et la gestion des déchets.
Depuis 1968, les communautés de quartier peuvent être également relayées par, ou former certains ponts avec des « associations » (komyuniti) (Marmignon, 2010 (thèse 2008)). Le terme komyuniti que l’on peut traduire par association en s’en référant à MacIver (1917), prend en compte à la fois la part individuelle et la part sociale de l’« être social ». Apparu en 1968, c’est une reprise des mouvements d’habitants (jûmin undô) par le gouvernement. Le premier texte gouvernemental abordant cette notion, traitant de la formation de komyuniti, est celui d’une consultation à une réunion d’enquête de l’assemblée délibérante de la vie nationale (kokumin seikatsu shingi-kai chôsa bukai) auprès du Premier ministre Satô Eisaku (1901-1975), en janvier de la 43e année de Shôwa (1968). Cette discussion est intitulée « Des mesures afin d’assurer une vie saine au peuple en réponse aux conditions en mutation qui accompagnent l’essor de croissance dans la société économique » (Takemura, 1978).
Au cours de cette réunion, la question de la formation de komyuniti est examinée selon une problématique tripartite concernant la vie du peuple à long terme, les personnes âgées et les loisirs. De là est formé un comité restreint (shô-iinnkai) sur la question des komyuniti, qui publie en 1969 des bulletins (hôkokusho) sur ce sujet, bulletins officiels des premières komyuniti au Japon. Dans ces bulletins, l’on traite de la nécessité de komyuniti, de mesures pour les former et de l’effondrement, en parallèle, des communautés locales (chiiki kyôdôtai).
Cette nouvelle branche relève du local, de l’international, de l’urbain, de l’innovation, de l’habiter et de l’être social en tant qu’organisme incorporant à la fois la dimension individuelle et sociale. Elle s’est particulièrement développée depuis le séisme de Hanshin-Awaji de 1995, dit communément séisme de Kôbe. L’autonomie des habitants (jûmin jichi) et le volontariat (borantia katsudô) émergent, institutionnalisés depuis les années 1990-2000. En 1998, la loi sur les associations - qui équivaut à la loi de 1901 en France -, la loi NPO est promulguée. Elle vient reconnaître comme personnes morales ces nouveaux acteurs. Elle facilite la participation, mais ne démontre pas forcément d’une autonomie puisque des subventions sont accordées par la municipalité.
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| "Le Mont Fuji vu au-dessus des vagues", Hokusai des Cents vues du Mont Fuji, éd. par Nishimuraya Yohachi, 1835 (Leiden, National Museum of Technology) |
On peut parler véritablement d’un tournant vers une autonomie locale encadrée par un système juridique croissant, à partir de 1968. Outre l’apparition de komyuniti, et l’utilisation dans certaines régions de jichikai (communauté autonome) plutôt que chônaikai (communauté de quartier), la nouvelle loi d’urbanisme (Shin-toshikeikaku), qui distingue les terrains urbanisables de ceux à contrôler, introduit l’audience publique (kôchôkai) (Marmignon, 8/09/2011). Autrement dit, les personnes concernées et intéressées peuvent donner leur avis aux autorités locales en ce qui concerne les plans d’urbanisme municipaux et départementaux. Cette participation est cependant limitée car il n’existe pas de règle obligeant l’autorité administrative à organiser une procédure de participation au cours du projet, et ne concerne que les effets environnementaux, jamais les effets socio-économiques (Watari, 2007).
Son amendement en 1992, constitue aussi une étape dans le processus de légifération, et de propagation des pratiques à partir des modifications apportées au système du Master Plan (Plan local). Le nouveau système de Master Plan consiste en quatre clauses en son article 18.2 (Sorensen, 2002). En premier lieu, chaque gouvernement local doit formuler une politique urbaine de base pour toute sa juridiction. En second lieu, il doit s’assurer que l’opinion publique est reflétée dans cette politique en prenant des mesures concrètes comme l’audience publique ou autres. Troisièmement, il doit promouvoir sa politique et notifier le gouvernement départemental à ce propos. Enfin, les futures décisions en matière urbaine doivent se conformer à cette politique de base. En 1997, son amendement introduit aussi l’étude d’impact (asesumento) portant sur les grands projets. Toute personne peut désormais donner son avis au maître d’ouvrage à tous les stades de l’étude d’impact s’agissant des questions environnementales.
Des ordonnances, issues d’un urbanisme participatif (machi-zukuri), d’ateliers créés au sein des communautés de quartier, d’enquêtes et de discussions, sont édictées dans ce contexte. Il existe trois types d’ordonnances en matière d’urbanisme participatif : celles concernant les plans de quartier, celles assurant le contrôle de l’usage des sols et celles participant d’une conservation du patrimoine historique (Sorensen, 2002). Elles sont discutées préalablement par le conseil de quartier, avant de passer comme ordonnances au sein du gouvernement local. Elles viennent combler les lacunes de la législation de base, au cas par cas. Une fois adoptées, toute personne qui veut procéder à une construction dans le secteur concerné doit notifier (todokede), consulter (kyôgi) et s’aviser (kankoku) auprès du gouvernement local.
Des comités d’avant-projet se forment, comme à Kamakura où furent adjoints en 1996 aux professionnels, aux planificateurs du département et de la municipalité, des habitants, des organisations locales et des spécialistes qui forment des réunions ouvertes à l’audience publique. Toutes les municipalités doivent préparer un plan local et mener des exercices de participation. Non seulement des ateliers (workshops) sur le modèle américain, des promenades, des enquêtes ou des conférences sont organisés, mais aussi des outils institutionnels, des dispositifs sont créés à partir de pratiques éparses, comme l’audience publique, l’étude d’impact et la formation de conseils de quartier.
Usuellement, il pouvait exister des conseils (kyôgikai) regroupant des personnalités privées et des représentants des communautés de quartier (chônaikai). Depuis 2004, selon la loi fondamentale des collectivités autonomes, un conseil de quartier (Chiiki jichi ku) est établi au sein des communautés de quartier (chônaikai), avec un meneur à sa tête. Il se compose d’anciens élus, de représentants des communautés de quartier et d’associations locales, ainsi que de volontaires comprenant des professionnels et des universitaires. Ces conseils de quartier ont pour fonction de participer au processus de décision des politiques locales, de coordonner les acteurs fournissant des services publics de proximité, et d’élaborer le plan local de collaboration entre les municipalités et les habitants (Takamura, 2009). En ce sens, les chônaikai, les communautés de quartier semblent connaître un nouveau souffle. Mais, depuis le 11 mars 2011, sur les côtes nord-est de l’île de Honshû, le tsunami a fait table rase du milieu humain. Et, en ces lieux, les chônaikai ont disparu en grande partie, parallèlement au développement d’associations, comme les NPO, afin de favoriser leur reconstruction.
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| "Le semeur au soleil couchant", Vincent van Gogh, 1888 (Rijkmuseum Kröller-Müller) |
Depuis le 11 mars, le terme komyuniti est fréquemment utilisé. Il évolue et semble remplacer aujourd’hui celui de kyôdôtai (communauté, de type Gemeinschaft). Il devient plus général et intègre les différentes associations, aussi bien que de futurs jichikai (chônaikai) et des corporations de métiers, d’agriculteurs ou de pêcheurs. Mais, s’il semblait démontrer un certain droit de l’individu et une autonomie locale, il manifeste aussi une absence des pouvoirs publics. C’est ainsi que les maîtres mots sont aujourd’hui « la reconstruction de komyuniti (komyuniti fukkô) », « la reconstruction de l’être humain (ningen fukkô) » (Marmignon, 2012).
La décentralisation vers une société locale est réelle depuis 1968. Le déclin naturel des villages existe depuis les années 1980, par leur désertion et le vieillissement de la population. La rétraction urbaine, le retour vers une ville compacte est entamé depuis les années 1990 (Marmignon, 2010 (thèse 2008)). Depuis les années 2000, on parle de développement durable (jizoku kanô-na kaihatsu). Et la reconstruction, suite à cette triple catastrophe, séisme, tsunami et accidents nucléaires, doit tenir compte de ces tendances. Mais, la reconstruction par qui ?
Depuis le grand séisme de l’Est du Japon, au niveau local, les komyuniti sont les principaux acteurs dans l’urgence. À moyen terme, les collectivités locales (jichitai) développeront la région. Et, sur le long terme, l’État devrait s’interroger sur un nouveau modèle national tourné vers le développement durable, comme le souligne Sugi Takako, architecte. Cependant, dès à présent des aides de l’État sont attendues, car aujourd’hui seules les dettes demeurent (Miyairi, 2011).
Depuis le 11 mars 2011, des komyuniti regroupent habitants, volontaires, spécialistes du bien-être social, de la santé, juristes, avocats, conseillers, éducateurs, architectes, urbanistes, historiens ou encore artistes. Elles ont un rôle de soutien et de consultation (kyôgi) et enquêtent sur les besoins. Elles offrent nourriture et vêtements, produits de première nécessité et soins médicaux d’urgence. Elles informent et transmettent les messages des réfugiés, voire des objets retrouvés (Sawami, 2011). Le tout est de retisser les liens sociaux et de recréer une communauté locale. Elles participent au traitement des gravats, à la remise en état des terres, à la réfection rapide des habitations, à la construction de logements temporaires réutilisables et tournés vers des espaces collectifs, des jardins partagés. Il y a 90 000 sans-abris et la demande de logements est grande.
Les associations permettent aussi la reconstruction des liens de sol et la territorialisation des corporations, le rétablissement des métiers locaux. Elles participent à la mise en place de commerces temporaires et à la reconstitution d’un parcellaire, comme en 1923, de terres communales qui seront revendues par la suite aux propriétaires. Elles organisent avec l’aide des municipalités la distribution d’emplois journaliers, par le biais d’une assemblée, comme Seki Hajime (1873-1935) l’avait fait, suite aux émeutes du riz de 1918. Des quartiers spéciaux agricoles ou aquicoles sont fixés, et des assemblées d’habitants, de travailleurs ou d’exploitants sont créées ou redéfinies.
Depuis le 11 mars, on assiste à un retour au local, accélération d’un processus déjà entamé depuis 1968. Mais, s’agit-il d’une ascension ou d’une régression ? Peut-on parler d’une autonomie et d’une reconnaissance d’un certain droit de l’individu ? La reconstruction du Tôhoku (région du nord-est du Japon) doit passer par la participation de tous les acteurs. Et, les questions majeures qui demeurent aujourd’hui concernent la transparence et les aides de l’État, la décentralisation des activités, ainsi que la participation des habitants aux décisions politiques dans un système représentatif faisant valoir les droits de chacun.
Références :
ANSART Olivier (1998) L’empire du rite. La pensée politique d’Ogyû Sorai. Japon 1666-1728, Genève/Paris, Droz.
BERQUE Augustin (2004) Le sens de l’espace au Japon. Vivre, penser, bâtir, Paris, Arguments.
FUKAZE Tadakazu (1990) « La Justice et la Liberté », in HIGUCHI Yoichi et SAUTTER Christian (dirs.), L’État et l’individu au Japon, Paris, EHESS, pp. 63-87.
IWASAKI Nobuhiko 岩崎信彦 et al. (1989) Chônaikai no kenkyû 町内会の研究 (Recherches sur les communautés de quartiers), Tokyo 東京, Ochanomizu Shobô 御茶の水書房.
MACIVER Robert Morrison (30/06/2010 (Or.1917)) Community, a sociological study. Being an attempt to set out the nature and fundamental laws of social life, Lexington, Cornel University Library Digital Collections.
MARMIGNON Patricia (Printemps-Été 2012) « Communautés de quartier et associations – Le retour du local après le 11 mars 2011 », in Ebisu « Le Grand séisme de l’Est du Japon. Fractures et émergences », n°47 : 5 pages.
MARMIGNON Patricia (8/09/2011) « La concertation au Japon – Autonomie locale, collaboration et participation », in UR CAUE Languedoc-Roussillon, « CAUE & Concertation… pour une vraie participation ! », Site du Pont du Gard, Université d’été CAUE. Texte accessible ici.
MARMIGNON Patricia (26/05/2011) « La socialité dans les déploiements urbains nippons -Nature/culture : vers plus de droit ?- », in Augustin BERQUE « Questions de mésologie », Paris : séminaire à l’EHESS. Texte accessible ici.
MARMIGNON Patricia (28/01/2011) « Chônaikai 町内会 (communauté de quartier) », in A. BERQUE, P. BONNIN, M. BOURDIER, N. FIÉVÉ, M. HLADIK, C. TIRY « Dispositifs et notions de la spatialité japonaise », Paris, Séminaire JAPARCHI à l’EHESS. Texte accessible ici.
MARMIGNON Patricia (2010 (thèse 2008)) La création de l’urbain. Paysage urbain et socialité à Ôsaka depuis Meiji (1868), Sarrebruck, EUE.
MIYAIRI Kôichi 宮入興一 (août 2011) «Higashi nihon dai-shinsai to fukkô no katachi. Seichô . kaihatsu-kei fukkô kara ningen to kizuna no fukkô e» 東日本大震災と復興のかたち。成長・開発型復興から人間と絆の復興へ (Le grand séisme de l’Est du Japon et les formes de reconstruction. Vers une reconstruction des êtres humains et des liens à partir de la reconstruction de la croissance et des formes d’exploitation), Sekai 世界, n° 820 : 43-55.
SAUTTER Christian (1990) « L’État et le travailleur japonais », in HIGUCHI Yoichi et SAUTTER Christian (dirs.), L’État et l’individu au Japon, Paris, EHESS, pp. 91-117.
SAWAMI Ryôko 沢見涼子 (octobre 2011) «Kokyô o hanarete. Hinan-sha to borantia . hannen no kiseki» 故郷を離れて。避難者とボランテイア・半年の軌跡 (Se séparer du pays natal. Le sentier d’une demie année de réfugiés et de volontaires), Sekai 世界, n° 822 : 62-72.
SORENSEN André (2002) The Making of Urban Japan. Cities and planning from Edo to the twenty-first century, London and New York, Routledge, pp. 288-357.
TAKAMURA Gakuto (2009) « Japon : participation des habitants… au service public », in TOURNON Jean (dir.), La république antiparticipative. Les obstacles à la participation des citoyens à la démocratie locale, Paris, L’Harmattan, pp. 145-155.
TAKEMURA Yasuharu 竹村保治 (juillet 1978) «Ôsaka-shi no «komyuniti-zukuri» ni tsuite -kiroku to jakkan no kôsatsu» 大阪市の「コミュニテイづくり」についてー記録と若干の考察— (À propos du développement de komyuniti dans la ville d’Ôsaka. Des actes et quelques observations), Toshi mondai kenkyû 都市問題研究, vol. 331 (vol. 30, n°7) : 78-79.
TÖNNIES Ferdinand (trad. par HARRIS Jose et HOLLIS Margaret) (2001 (Or.1887)) Community and Civil Society (Gemeinschaft und Gesellschaft : Grundbegriffe der reinen Sociologie), Cambridge, Cambridge University Press.
WATARI Tadasu (2007) « La participation du public aux décisions de l’administration en matière d’aménagement et d’environnement au Japon », in HOSTIOU René et STRUILLOU Jean-François, La participation du public aux décisions de l’administration en matière d’aménagement et d’environnement, Paris, Les Cahiers du GRIDAUH n°17 : 165-170.
