La concertation au Japon - Autonomie locale, collaboration et participation / Patricia Marmignon

Le pont du Gard (cc) P. Marmignon

Communication à l’Université d’été « CAUE & Concertation.. pour une vraie participation ! », 7-9 septembre 2011, Site du pont du Gard.

Mots-clés : association ( コミュニテイー komyunitî), autonomie locale (地方自治 chihô jichi), collaboration ( 複合化/ コラボレーションfukugô-ka/koraborêshon), communauté de quartier (町内会 chônaikai), initiatives privées (民活 minkatsu), législation ( 法律 hôritsu), mouvement d’habitants ( 住民運動 jûmin undô), participation ( 参加 sanka), urbanisme participatif ( まちづくり machi-zukuri).

Sommaire :

1-    Vers une autonomie locale (地方自治 chihô jichi)

1.1.  Processus de décentralisation

1.2.  La fusion des communes

      2-   Les mécanismes juridiques et administratifs

2.1.Vers un cadre juridique

2.2. Une nouvelle gestion publique (新公共管理 shinkôkyô kanri/ NPM)

      3-  Vers un urbanisme participatif (まちづくり machi-zukuri)

3.1. Les communautés de quartiers (町内会 chônaikai)

3.2. Des mouvements d’habitants aux associations (コミュニテイー komyunitî)

3.3. Les systèmes opérationnels

Les mouvements d’habitants (jûmin undô 住民運動) et l’autonomie locale  (chihô jichi 地方自治) sont à coup sûr les questions centrales qui se présentent à la société japonaise des années 1970.

                                                                                                   Augustin Berque (1976).

         Je dirais pour commencer que, la concertation (協議 kyôgi) au Japon, bien que se situant dans le courant international initié à la conférence de Stockholm de 1972 où l’information et l’éducation en matière d’environnement ont occupé une place majeure, possède des racines fondamentalement différentes ; quant au processus suivi, comme pour les options choisies, ils se distinguent de ce que l’on connaît en France. Le terreau n’est pas le même, il existe des particularités propres à la culture nippone, au milieu nippon attenant aux ressorts profonds de cette culture, jusqu’au niveau de sa structure ontologique. Il s’agit donc ici d’apporter un éclairage sur ces fondements afin de comprendre le processus en cours dans un contexte différent, autant que de présenter les outils, les procédés et les acteurs, dans une perspective diachronique, afin d’en dégager la tendance.

         Je présenterai ainsi tout d’abord la marche vers une autonomie locale entamée au Japon depuis 1945, mais surtout à partir de 1968, et cela à partir de la décentralisation et de la réforme ministérielle de 1999 mise en application en 2001. J’exposerai aussi les mécanismes juridiques et administratifs à travers la stratégie développée, la réalisation de la fusion des communes, ainsi que l’évolution de la législation. Puis, j’en viendrai à la tendance nippone à se diriger vers plus de collaboration avec le privé et un urbanisme participatif, non seulement pour éponger les dettes gouvernementales, mais aussi pour renouer des liens sociaux, en sachant que ce processus déjà bien entamé, ne peut que s’accélérer au lendemain de la catastrophe du 11 mars 2011.

         Je pars de la nouvelle gestion publique développée notamment à travers la loi sur les initiatives privées (民活法 Minkatsu hô). Ensuite, j’aborderai l’urbanisme participatif grandissant, en prenant en compte cette fois les habitants. La tendance vers une certaine démocratisation entre droit naturel et droit juridique se lit dans l’évolution des communautés de quartiers (町内会 chônaikai), emblématiques au Japon, et avec l’apparition d’associations

(コミュニテイー komyunitî) en 1968, ainsi qu’avec la loi NPO qui est venue reconnaître ces nouveaux acteurs en tant que personnes morales en 1998. Je dépeindrai enfin les systèmes opérationnels via les organismes, les outils institutionnels mis en place, en pleine évolution.

1. Vers une autonomie locale (地方自治 chihô jichi)

1.1.Processus de décentralisation

         Le processus de décentralisation et d’autonomie locale (Hein et Pelletier, 2006 ; Hagai et Marmignon 2010), entamé au Japon après la Deuxième Guerre mondiale, se développe notamment dans les années 1980 sous Suzuki et Nakasone, parallèlement à une politique de privatisation. Préalablement, les municipalités et les départements dépendaient, selon la Constitution de l’Empire du Japon de 1889 (大日本帝国憲法 Dai Nihon Teikoku Kempô) du gouvernement central. Le gouvernement local représentait une partie du gouvernement central englobant, et les élus locaux étaient alors choisis par le gouvernement central qui les supervisait. Biens et ressources devaient transiter par Tokyo, avant d’être redistribués. Ce système de dépendance fut néanmoins supprimé avec la nouvelle Constitution du Japon (日本国憲法 Nihonkoku Kempô) de 1946, au profit des corps régionaux autonomes (地方自治体 chihô jichitai). La loi de 1947 sur l’autonomie des collectivités locales (地方自治法 Chihô jichi hô) cristallise cette autonomie communale : les pouvoirs locaux ne sont plus depuis supervisés par le gouvernement central.

         Son amendement en 1956 a donné naissance au système des villes désignées par ordonnance (政令指定都市 seirei shitei toshi), les seules à être divisées en arrondissements (区 ku), avec Tôkyô, cas particulier où ses 23 arrondissements sont administrés comme 23 municipalités depuis 1947. Il prévoit également la répartition des tâches au sein des comités d’administration par quartier. Ces villes, de plus de 500 000 habitants, initialement de douze, sont passées à dix-neuf aujourd’hui, et reçoivent un pouvoir spécial en raison du nombre important d’industries et d’habitants y résidant. Leurs compétences concernent les responsabilités sociales, environnementales, de santé, les infrastructures urbaines, l’urbanisme, la voirie, etc. Le département cède à la ville désignée la responsabilité en matière d’urbanisme, de remembrements fonciers et pour l’administration des constructions. La ville est alors garante de la supervision administrative, de l’organisation et des finances. Une coordination existe cependant avec le département, mais il n’y a plus de supervision.

         Ce processus de décentralisation et d’autonomie locale n’a fait depuis que se renforcer. En avril 2000, la nouvelle loi d’urbanisme qui accompagne la décentralisation donne tout pouvoir à l’assemblée délibérante des communes, et concerne cette fois, toutes les villes, les bourgs et les villages (市区町村 shi-ku chô son) au sein de départements (都道府県 todôfuken). Désormais, il n’est plus nécessaire de passer  par une délibération de l’assemblée représentative du territoire national. L’amendement de la loi d’autonomie locale en 2003, va aussi dans ce sens, puisqu’il introduit un système d’administrateurs, et la même année, la loi d’administration indépendante locale (地方独立行政法 Chihô dokuritsu gyôsei hô), les reconnaît en tant que personne morale (法人 hôjin, Hashimoto, 2010).

         La politique gouvernementale s’est accélérée avec la loi sur la décentralisation (地方分権一括法 Chihô-bunken ikkatsu hô) de 1999, mise en vigueur à compter de 2001, qui vise à une autonomie du gouvernement local (団体自治 dantai jichi), et une autonomie des habitants (住民自治 jûmin jichi), suivant l’article 92 de la constitution. Le gouvernement passe de 22 ministères à 12 ministères et l’objectif est une réduction  de 25% des fonctionnaires sur dix ans. De nouvelles agences ont été créées, indépendantes du gouvernement, les IAI (Independant Administration Institution, 独立行政法人 Dokuritsu-gyôsei-hôjin) dans les domaines du territoire, des infrastructures et du transport (国土交通 kokudo-kôtsû), pour les musées, les écoles et les instituts de recherches.

         Après cette réforme, a été édictée la première loi nationale paysagère en 2004

(景観法 Keikan hô), entrée en vigueur en juin 2005, harmonisant les différentes ordonnances locales relatives au paysage, et, ce qui est important ici, qui incite à l’implication de tous les acteurs.

1.2.La fusion des communes

         Comme le souligne Hagai, deux conditions sont indispensables pour arriver à penser positivement la ville, à créer une société qui permette aux citadins de participer au processus de formation de la politique urbaine, et de jouir d’une meilleure qualité de vie: d’un côté, l’autonomie, l’indépendance d’un gouvernement local doté de compétences et de ressources fiscales suffisantes, et de l’autre un civisme chez les citadins. C’est dans cet esprit que se fit le regroupement des communes, et donc leur réduction (nombre de communes en 1999 : 3 232, en 2010 : 1 750). Cette fusion des communes a été poussée par le gouvernement parallèlement au processus de décentralisation (Hagai et Marmignon 2010).

         Rappelons qu’au Japon, les départements sont venus remplacer les fiefs en 1871. Ils sont au nombre de 47 et sont gérés par un préfet. Le système urbain (市制 shisei) fut établi à partir de 1889, suivant une législation de base qui évolua vers une autonomie locale. Sous Meiji (1868-1912), il existait 15 859 communes, en rapport aux perceptions et à la tenue de l’état civil. Après la Deuxième Guerre mondiale, elles furent réduites à 3 975, pour des raisons de gestion des collèges, d’actions sociales et de santé publique (Takamura, 2009). Après la loi sur la décentralisation, dite réforme de la trinité (三位一体の改革 san mi ittai no kaikaku) qui diminue les contributions et les aides de l’État, ainsi que les taxes, et qui abolit la pratique de la délégation, l’objectif est, de nouveau, de réduire le nombre de communes (Hashimoto, 2010). Dans les années 2000, c’est pour des questions de réduction des dépenses publiques et relativement aux nouvelles compétences. D’une proposition dite nécessaire transférant les pouvoirs administratifs vers les municipalités, les villes, les bourgs et les villages, « la fusion des municipalités de Heisei » s’est réalisée.

         La population compte 127 millions d’habitants, dont 90% habitent en ville. En moyenne, le peuplement d’une commune est quarante fois supérieur à celui d’une commune française. Il existe depuis 2010, 1 750 communes, 809 villes dont les 23 arrondissements de Tokyo et 941 bourgs et villages (757 bourgs et 184 villages) au sein des 47 départements. Leur nombre va encore diminuer pour atteindre les 1 000, selon la loi de fusion des communes de 2004. Ces municipalités, principales actrices en urbanisme avec le privé, sont appelées à développer leurs liens avec les habitants et sont, au demeurant, en pleine mutation quant à leur organisation.

2.     Les mécanismes juridiques et administratifs

2.1.Vers un cadre juridique

         Au cours de l’histoire, la législation s’est mise peu à peu en place. On peut parler véritablement d’un tournant vers une autonomie locale encadrée par un système juridique croissant, à partir de 1968. La nouvelle loi d’urbanisme (新都市計画 Shin-toshikeikaku) a entamé une décentralisation vers les départements et une libéralisation. Elle distingue les terrains urbanisables de ceux à contrôler, et porte sur la croissance urbaine. Par autorisation départementale, elle permet la conversion des terrains agricoles ou sylvicoles. Elle introduit comme disposition, et c’est ce qui est fondamental ici, l’audience publique (公聴会 kôchôkai). Autrement dit, les personnes concernées et intéressées peuvent donner leur avis aux autorités locales en ce qui concerne les plans d’urbanisme municipaux et départementaux. Cette participation est cependant limitée car il n’existe pas de règle obligeant l’autorité administrative à organiser une procédure de participation au cours du projet, et ne concerne que les effets environnementaux, jamais les effets socio-économiques (Watari, 2007).

         En 1997, son amendement introduit aussi l’étude d’impact (アセスメント asesumento) portant sur les grands projets. Toute personne peut désormais donner son avis au maître d’ouvrage à tous les stades de l’étude d’impact s’agissant des questions environnementales. Vont de pair, la loi sur la décentralisation de 1999, et la loi d’urbanisme de 2000 qui donne tout pouvoir à l’assemblée délibérante des communes. Dans ce cadre, est établi un système de suggestions (申し出制度 môshide seido) (Sorensen, 2002). Au Japon, il n’y a pas de loi nationale qui encadre les formalités des collectivités locales. Ce sont les collectivités locales qui les institutionnalisent par des arrêtés municipaux (Takamura, 2009), selon l’article 94 de la Constitution. L’article 95 stipule que toute loi spéciale doit se faire avec le consentement de la majorité des électeurs, par référendum local. En 1999, est édictée la loi d’accès au public

(情報公開法 Jôhô kôkai hô) des informations administratives. En 2000, un arrêté de base sur l’autonomie (自治基本条例 Jichi kihon jôrei) est émis ainsi à Kyôto qui institutionnalise l’accès à l’information administrative, les modalités de concertation, les méthodes d’évaluation des politiques, le processus de référendum local, l’obligation pour les maires de répondre aux questions des habitants, et de respecter les lois et règlements, ainsi que les modalités de lutte contre la corruption (Takamura, 2009).

         En 2002, la loi spéciale sur le renouvellement urbain (都市再生特別措置法 Toshi-saisei tokubetsu sochi hô) permet aux propriétaires et aux personnes qui souhaitent réaliser un projet de le proposer, dans le cadre d’un projet global d’aménagement et déterminé par le gouvernement. Il suffit pour les promoteurs d’avoir l’accord des deux tiers des propriétaires, et l’accord des habitants n’est point requis. Il y a donc, en fait, un affaiblissement du contrôle de la collaboration public-privé et une augmentation des IGH au détriment d’un urbanisme doux, participatif (まちづくり machi-zukuri), ce qui est pourtant l’objectif (Watari, 2007). Cette pratique était cependant jusque-là usuelle, bien que non légiférée.

2.2. Une nouvelle gestion publique (新公共管理 shinkôkyô kanri/ NPM)

         Les grands groupes privés, promoteurs et propriétaires souvent en lien avec les compagnies ferroviaires, sont connus pour avoir fait le lit de l’urbain au Japon. Et même si aujourd’hui, l’on parle d’une nouvelle gestion publique, NPM (New Public Management), entamée après l’éclatement de la bulle économique et foncière (バブル崩壊 baburu hôkai) qui dura de 1985 à 1990, le privé est particulièrement présent dans les développements urbains au Japon où la législation est permissive. Il s’agit usuellement d’une collaboration, entre le public et le privé, fondée sur une entente entre les hommes, une convention dans un système globalisant hiérarchisé, plus qu’une législation stricte reposant sur le droit de l’individu, d’où cette possibilité.

         Ainsi, en plein centre urbain à Ôsaka, par exemple, la réalisation d’OBP (Osaka Business Park) fut d’abord une initiative privée et menée en collaboration avec la municipalité. L’association KB (KB 協会 KB kyôkai) née en 1964, regroupant quatre entreprises propriétaires des terrains, proposa un plan en 1969, et créa en 1971 le Conseil pour le développement d’OBP (OBP開発協議会 OBP Kaihaitsu kyôgikai) qui s’occupa du remembrement foncier, des vicissitudes concernant les zones d’affectation, de l’établissement du COS, et de la prospective. Approuvé par la municipalité en 1976, ce fut le premier grand projet à Ôsaka, en tant que remembrement foncier, initié et réalisé par le privé. Le site fut aussi un des premiers à faire l’objet d’une convention architecturale (建築協定 kenchiku kyôtei) (Asano, 2000 ; Marmignon, 2010).

         Le Japon connut cependant un développement keynésien. Une planification administrative (都市づくり toshi-zukuri) fut réalisée par le gouvernement central à partir des années 1960 (Marmignon, 2011 (B)), dans la tendance internationale. Mais, devant les dettes colossales du pays et les revendications des habitants, une plus grande collaboration fut demandée. Cette détente commença sous Nakasone avec la proclamation de la loi d’initiatives privées (民活法 Minkatsu hô) allant dans le sens de son slogan. Son appellation intégrale était la « Loi provisoire concernant l’accélération d’aménagements et d’établissements spéciaux par l’utilisation des compétences privées » (民間事業者の能力の活用による特定施設の整備の促進に関する臨時措置法 Minkan jigyôsha no nôryoku no katsuyô ni yoru tokutei shisetsu no seibi no sokushin ni kan suru rinji sochi hô). Elle fut instituée en mai 1986, approuvée par tous les partis, la majorité comme l’opposition. Elle se portait sur le droit fiscal par la réduction de taxes locales, des aides financières locales, des prêts sans intérêts et la promotion d’équipements publics (Ogawa, 2005). Elle mettait en concurrence la réalisation d’équipements sportifs, de centres de recherches et de développements urbains.

         Devant la crise du troisième secteur, cette loi fut révisée de nouveau en juillet 1999 (Hashimoto, 2000 ; Marmignon 2010), après plusieurs amendements, pour éponger les dettes gouvernementales en préconisant l’utilisation des finances privées, en particulier dans la construction d’équipements publics. Toujours appelée la Minkatsu hô, elle devint la « Loi pour l’accélération des aménagements et établissements publics par l’utilisation de capitaux privés » (民間資金等の活用による公共施設等の整備等の促進に関する法律 Minkan shikinra no katsuyô ni yoru kôkyô shisetsura no seibira no sokushin ni kan suru hôritsu). Ce procédé a été utilisé en premier lieu en Angleterre (PFI). Il le fut lors de la réalisation de la ligne de chemin de fer des Docklands à Londres. Il est préconisé aujourd’hui  pour la création de nouveaux équipements dans les développements périurbains existants, mais également en plein cœur  urbain, et sur les côtes, les nouveaux terre-pleins.

         Cette réforme introduit des techniques mercantiles (Hashimoto, 2010). Elle a généré l’absence d’une politique publique, une disparité dans les conditions de construction et un COS non contrôlé. La Minkatsu hô permet cependant d’accélérer la réalisation de projets urbains, des infrastructures publiques par l’injection de fonds privés et s’enquiert de la gestion et de l’entretien. Elle apporte aussi des techniques et des services de qualité. Ce nouveau procédé, dans la collaboration, permet la rénovation des activités urbaines et l’institution de nouvelles normes sociales. La nouvelle législation, comme nous l’avons relevé, conforte cette tendance.

3-  Vers un urbanisme participatif (まちづくり machi-zukuri)

3.1. Les communautés de quartiers (町内会 chônaikai)

         Historiquement, la particularité nippone s’agissant de la participation des habitants est l’existence de communautés de quartiers appelées chônaikai. Ce qui est important à comprendre ici, c’est que ces communautés sont de type Gemeinschaft, c’est-à-dire communautaire, d’une communauté englobante et englobée, établie sur l’identité substantielle des volontés assimilées, plutôt que Gesellchaft (société), établie sur la stricte individualité des intérêts - distinction établie par Tönnies en 1887 (Marmignon, 2010). Elles participent d’un englobement du contraire dans un système hiérarchique, définition du holisme par Dumont (1966), et non du droit de l’individu. Elles ont comme attributs, le holisme, le rural et les rites, partent du national vers le local, et sont de type kyôdôtai 共同体 (gemeinschaft) (Marmignon, 2011 (A)).

         On fait remonter leur origine à la réforme de Taika de 646. Suivant le modèle chinois, des associations garantes de l’ordre, de cinq familles (五保 goho), sont apparues (Bel, 1980). Au XV^e siècle, les chô 町 sont des groupes unis pour la protection du voisinage, issus de liens autochtones (地縁 chi-en) et de filiation, de sang (血縁 ketsu-en). L’expression chônin 町人, marchand, devient représentative d’un quartier. Au XVI^e siècle, des groupes de cinq à dix maisonnées (五人組 goningumi・ 十人組 jûningumi), et des groupes de chô (町組 chôgumi) se constituent. La génération chô, fondée sur une collaboration dans un système hiérarchisé, exerce un contrôle territorial. Elle s’occupe des attributions et des manières publiques. Au XVII^e siècle, lui correspond la territorialisation des corporations (座 za).

         Les chônaikai, liées par l’habiter et l’habitat, sont un produit de la modernité dont l’unité est la maison (家 ie) (Dewantari, 2003). Elles renaissent en 1889 avec l’instauration des circonscriptions scolaires. Après le séisme de 1923, les procédés réglementaires des conseils (町会規約要領 chôkai kiyaku yôryô) régulent les chô pour la reconstruction, l’information, l’assistance et la sécurité. Le terme chôkai 町会 signifie conseil municipal, (町議会 chôgikai), ou assemblée, communauté de quartier (町内会 chônaikai), qui délibère sur les faits des chônai 町内, des quartiers liant l’aspect social au bâti. Après 1931, elles procèdent à des exercices de défense et de ravitaillement. En 1935, les burakukai 部落会, les communautés de hameaux liées aux élections, et les chônaikai, en dessous des communes, représentent le bout de la chaîne du fascisme japonais. En 1940, elles s’étatisent, avec en leur sein des tonarigumi 隣組, groupes de dix maisons. Elles sont « abolies » en 1947, par la proclamation du quinzième article du décret de Postdam, car anti-démocratiques.

         Relancées par le traité de paix en 1952, les chônaikai transmettent, collaborent et organisent (Iwasaki, 1989). En 1953, 68% des villes en sont dotées et le congrès des maires demande de les rétablir. Le taux d’adhésion au chônaikai est de l’ordre des 80%, ce qui est très élevé. Leurs fonctions sont diverses. Elles concernent la sécurité, la cogestion des équipements et du patrimoine du quartier, comme la gestion et l’entretien de la voierie, des espaces verts, de l’éclairage public, en collaboration avec les universités, l’information ou l’organisation des festivals, encore que cela varie selon les régions. Cela est plus vrai à Kyôto, ancienne capitale et faite de tradition, qu’à Tokyo. Elles sont à l’origine de conventions restrictives relatives à la construction, de conventions architecturales (建築協定 kenchiku kyôtei). La préservation, de la sécurité et du paysage, sont ainsi assurées (Takamura, 2009). Leur rôle, comme nous allons le voir ensuite, qui pouvait relever de l’enquête ou de l’audience publique, s’élargit aujourd’hui et s’institutionnalise par un débat public dans l’élaboration d’un plan local ou des décisions politiques. Leurs activités évoluent aussi vers l’aide aux personnes âgées, aux handicapés, la gestion des déchets. Mais, depuis 1968, ces communautés de quartiers peuvent être, aussi, relayées ou former certains ponts avec des associations (コミュニテイーkomyunitî) (Marmignon, 2010).

3.2. Des mouvements d’habitants aux associations (コミュニテイー komyunitî)

         Le territoire nippon qui fut d’abord national régissant le local, rural puis urbanisé, et enfin procédant d’une certaine localité outrepassant les contours de l’archipel, connaît une évolution sine qua non à celle de sa socialité, de ses communautés (協同体 kyôdôtai ) (Wakamori, 1966 ; Marmignon 2010) et en particulier de ses communautés de quartiers (町内会 chônaikai), mais aussi de ses associations  (コミュニテイー komyunitî)  qui sont elles plus récentes. Ces dernières constituent un tournant historique dans la manière de penser l’espace à l’époque contemporaine, post-moderne, elles marquent le passage d’une priorité accordée à la consommation de l’espace, la circulation, à une période où la question de l’habiter devient la problématique fondamentale dans la politique de la ville. C’est un anglicisme issu d’une réaction du gouvernement face au développement des mouvements d’habitants (住民運動 jûmin undô).

         Les  mouvements d’habitants se dressèrent d’abord contre le gouvernement local, puis contre le gouvernement central, la fédération économique et les sièges des milieux d’affaires. Les côtes, où industries et aéroports étaient concentrés, focalisèrent ces nombreuses revendications. À partir de ce soulèvement de la population, une prise de conscience étatique se fit peu à peu, en écho à la révolution environnementale internationale. Également, devant les pressions et cette reconnaissance, la justice donna de plus en plus raison aux victimes plutôt qu’aux chefs d’entreprises. Au Japon, les quatre grands procès contre la pollution industrielle, qui s’étalèrent de 1971 à 1973, marquèrent l’aboutissement de cette période de haute croissance, (行動成長 kôdo-seichô (1955-1973)). Il y eut tout d’abord, en 1950, le premier désastre avec la maladie « itai-itai » en raison d’un empoisonnement au cadmium déversé par une compagnie minière dans une rivière du département de Toyama. En 1956, la maladie de Minamata fut découverte dans le département de Kumamoto. Elle fut le fait d’un empoisonnement au mercure en raison des déchets industriels de l’usine chimique de la société Chisso rejetés dans l’eau. En 1961, l’asthme de Yokkaichi fut relevé dans le département de Mie dû aux nuages d’oxyde de soufre dégagés par le pétrole. Enfin, la maladie de Niigata Minamata fut confirmée en 1965 dans le département de Niigata. Et, l’urbanisme participatif naquit là où les habitants accumulèrent leurs actions et exigences locales (Nakazawa, 1979).

         Le terme komyunitî  que l’on peut traduire par association en s’en référant à MacIver (1917), et qui prend en compte à la fois la part individuelle et la part sociale, ne fut qu’une reprise des mouvements d’habitants par le gouvernement. Le premier texte gouvernemental abordant cette notion, traitant de la formation de komyunitî, est celui d’une consultation à une réunion d’enquêtes de la société délibérante sur la vie du peuple (国民生活審議会調査部会 kokumin seikatsu shingi-kai chôsa bukai) auprès du Premier ministre Satô Eisaku, en janvier de la 43^e année de Shôwa, i.e. en janvier 1968. Cette discussion était intitulée « Des mesures afin d’assurer une vie saine au peuple correspondantes aux  conditions en mutation qui accompagnent l’essor de croissance dans la société économique » (経済社会の成長発展に伴い

変化しつつある諸条件に対応して健全な国民生活を確保するための方策いかん  keizai-shakai no seichô hatten ni tomonai henka shi tsutsu aru sho-jôken ni taiô-shite kenzen-na kokumin-seikatsu o kakuho suru tame no hôsaku ikan ) (Takemura, 1978).

         Au cours de cette réunion, la question de la formation de komyunitî fut examinée selon une problématique tripartite concernant la vie du peuple à long terme, les personnes âgées et les loisirs. De là fut formé un comité restreint (小委員会 ko-iinnkai) sur la question des komyunitî, qui publia alors des bulletins (報告書 hôkokusho) sur ce sujet, en 1969, bulletins officiels des premières komyunitî au Japon. Dans ces bulletins, l’on traitait de la nécessité de komyunitî, de mesures pour les former et de l’effondrement, en parallèle, des communautés locales (地域共同体 chiiki kyôdôtai).

         Cette nouvelle branche relève du local, de l’international, de l’habiter, de l’être social en tant qu’organe incorporant à la fois la dimension individuelle et sociale, de l’urbain et de l’innovation. Elle s’est particulièrement développée depuis le séisme de Hanshin-Awaji (阪神淡路大震災 Hanshin-Awaji Dai-shinsai), dit communément séisme de Kôbe, de 1995. L’autonomie des habitants (住民自治 jûmin jichi) et le volontariat (ボランテイア活動 borantia katsudô) ont émergé, institutionnalisés depuis les années 1990-2000. En 1998, la loi sur les associations - qui équivaut à la loi de 1901 en France -, la loi NPO a été promulguée. Elle vient reconnaître comme personnes morales ces nouveaux acteurs (Michishita, 2003). Elle facilite la participation, mais ne démontre pas forcément d’une autonomie puisque des subventions sont accordées par la municipalité (Takamura, 2009).

3.3. Les systèmes opérationnels

         Les systèmes opérationnels, les organismes comme les outils institutionnels sont en pleine évolution au Japon. Mais s’ils se légifèrent aujourd’hui et font débat, ils prennent racine dans les structures ontologiques nippones, et les usages développés dès la fin des années 1960. La nouvelle loi d’urbanisme de 1968 (新都市計画法 Shin-toshikeikaku hô) comme la loi sur la rénovation urbaine de 1969 (都市再開発法 Toshi sai-kaihatsu hô) marquèrent un tournant dans ces procédures, motivées par les revendications des habitants face aux opérations table rase.

         La mise en place de l’opération de rénovation du quartier d’Abeno à Ôsaka en 1969 (Yamada et Maeda, 1977 ; Marmignon, 2010) l’illustre bien. À cette occasion, une proposition de plan fut établie à partir d’une enquête auprès des habitants, représentant dix assemblées de quartier (町会 chôkai), et fut publiée dans les journaux pour éclairer les habitants. Selon la définition du Kôjien, le Petit Robert nippon, un chôkai est l’ancien nom pour désigner un chôgikai (町議会 apparu avec la loi sur l’autonomie locale, 1947), i.e. un organe de délibération composé des membres d’un quartier qui décident des intentions à propos de sujets relatifs à l’autonomie de ce quartier ; il représente aussi une communauté de quartier, chônaikai. Puis, en 1970, fut créé le « Conseil en vue de mesures pour la rénovation d’Abeno » (阿倍野再開発対策協議会 Abeno sai-kaihatsu taisaku kyôgikai) regroupant des chôkai qui ont été restreintes au fil du temps (soit des regroupements de 280 ménages pour 3,15 hectares). Après avoir considéré les pétitions et les choix issus des propositions des assemblées de quartiers, et passé un temps de discussion, en 1975, de nouvelles orientations furent établies. À Ôsaka, l’urbanisme participatif, machi-zukuri, est né avec l’opération d’Abeno (Nakazawa, 1979).

         L’amendement de la loi d’urbanisme en 1992, marque une étape dans le processus de légifération, et de propagation de ces pratiques à partir des modifications apportées au système du Master Plan (Plan local). En outre, la loi institue quatre zones d’affectation en plus des huit qui existaient préalablement, toutes concernant l’habitat. Le nouveau système de Master Plan consiste en quatre clauses en son article 18.2 (Sorensen, 2002). En premier lieu, chaque gouvernement local doit formuler une politique urbaine de base pour toute sa juridiction. En second lieu, il doit s’assurer que l’opinion publique est reflétée dans cette politique en prenant des mesures concrètes comme l’audience publique ou autres. Troisièmement, il doit promouvoir sa politique et notifier le gouvernement départemental à ce propos. Enfin, les futures décisions en matière urbaine doivent se conformer à cette politique de base.

         Des ordonnances, issues d’un urbanisme participatif (まちづくり machi-zukuri), d’ateliers créés au sein des communautés de quartiers, d’enquêtes et de discussions, ont été édictées dans ce contexte. Des comités d’avant-projet se forment, comme à Kamakura où furent adjoints en 1996 aux professionnels, aux planificateurs du département et de la municipalité, des habitants, des organisations locales et des spécialistes qui forment des réunions ouvertes à l’audience publique (Sorensen, 2002). Toutes les municipalités doivent préparer un plan local et mener des exercices de participation. Non seulement des ateliers (workshops) sur le modèle américain, des promenades, des enquêtes, des conférences etc. sont organisés, mais aussi des outils institutionnels, des dispositifs sont créés à partir de pratiques éparses, comme l’audience publique, l’étude d’impact et la formation de conseils de quartiers.

         Usuellement, il pouvait exister des conseils (kyôgikai 協議会) regroupant des personnalités privées ou des représentants de communautés de quartiers (chônaikai 町内会). Depuis 2004, selon la loi fondamentale des collectivités autonomes, un conseil de quartier (Chiiki jichi ku 地域自治区, quartier d’autonomie locale) est établi au sein des communautés de quartiers (chônaikai 町内会), avec un meneur à sa tête.  Il se compose d’anciens élus, de représentants des communautés de quartiers et d’associations locales, ainsi que de volontaires. Ces conseils de quartiers ont pour fonction de participer au processus de décision des politiques locales, de coordonner les acteurs fournissant des services publics de proximité, et d’élaborer le plan local de collaboration entre les municipalités et les habitants (Takamura, 2009). En ce sens, les chônaikai, les communautés de quartiers connaissent un nouveau souffle aujourd’hui, et des associations, comme les NPO se développent aussi de plus en plus.

         Il existe trois types d’ordonnances en matière d’urbanisme participatif : celles concernant les plans de quartier, celles assurant le contrôle de l’usage des sols et celles participant d’une conservation du patrimoine historique (Sorensen, 2002). Elles sont discutées préalablement par le conseil de quartier, avant de passer comme ordonnances au sein du gouvernement local. Elles viennent combler les lacunes de la législation de base, au cas par cas. Une fois adoptées, toute personne qui veut procéder à une construction dans le secteur concerné doit notifier (届け出 todokede), consulter (協議 kyôgi) et s’aviser (勧告 kankoku) auprès du gouvernement local.

Note finale

         En conclusion, je dirais que les années 1990-2000 institutionnalisent et légifèrent les pratiques nippones suivant l’orientation internationale. Dans un pays de type communautaire à la base, une propension vers une démocratisation, un embrayage droit naturel/droit juridique à tendance à voir le jour (Marmignon, 20011 (C)). Et, les chônaikai, organes-clés au Japon, connaissent un nouveau souffle en matière d’urbanisme participatif, à travers la mise en place des conseils de quartiers (地域自治区 Chiiki jichi ku), dont la nouvelle cohésion correspond en principe aux anciennes communes (Takamura, 2009). Le Japon tend vers plus de participation et de collaboration avec le privé, mais la législation reste permissive. Par ailleurs, en sachant que la densité de la participation diminue avec l’augmentation de l’échelle des communes, due à leur fusion, certaines questions demeurent en ce qui concerne la représentativité (Hashimoto, 2010). L’organisation de ces nouvelles collectivités locales appelées « système représentatif dual (二元的代表制 nigen-teki daihyô-sei) » fait débat, ainsi que la question du suffrage universel. À l’heure actuelle, les membres de l’assemblée délibérante, les conseillers municipaux, et le maire, organe décisionnel, sont tous élus distinctement au suffrage universel direct, selon une configuration dite « présidentialiste », et se trouvent souvent en conflit. Un changement nécessiterait une modification de la Constitution du Japon, en son article 93, au chapitre 8. Les discussions portent aussi sur l’organisation des assemblées rapporteuses au conseil (議会報告会 gikai hôkoku kai), initiées en 2006, rapporteuses aux conseils locaux (地方議会 chihô gikai), (Hirose, 2011). Il s’agit de réformer les conseils en centre de participation des habitants (Shindô, 2011). Et aujourd’hui, les arrêtés de base des conseils (議会基本条例 Gikai kihon jôrei) se multiplient. On peut dire, cependant, que la participation des habitants au Japon signifie plus leur engagement dans les activités des communautés de quartiers, que l’expression de leur opinion ou de leur participation au processus de décision des politiques locales (Takamura, 2009), et c’est ce qui fait débat aujourd’hui.

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